●阳泉市委编办课题组

教职工编制既是稳定教师队伍的重要保障，也是实现教育高质量发展的关键。随着新型城镇化建设步伐的加快，城乡人口的数量和结构发生重大变化，叠加中小学课程和新高考制度改革等因素，中小学教职工编制资源如何适应新形势新要求不断优化调整，成为了急需研究的重大课题。山西省阳泉市2023年城镇化率达73.01%，城乡中小学校学生数量区域分化明显，教职工编制需求与实际供给之间不相匹配情况日益突出，亟需探索解决的方法及路径，进一步满足教育高质量发展对教职工编制的需求，助推教育高质量发展。

一、中小学教职工编制资源配置现状及存在的问题

目前，阳泉市中小学教职工编制在不同县区、不同层级、不同学校、不同学段之间，存在配备不均衡问题，区域性、结构性、阶段性短缺问题不同程度存在。

（一）教职工编制供给和分配不合理

从总量看，全市中小学在校学生13.55万人，教职工编制12484名，实有11229人，空编1255名，空编率达10%，编制使用效益没有实现最大化。从学段看，三个学段的师生比（小学1：12.7、初中1：8.8、高中1：11.3）均超出了国家规定的编制标准。

从层级对比看，市县乡三个层级编制配置差异较大。以初中为例，市级在校学生3457人，编制397名，师生比1：8.7；县城在校学生22010人，编制2126名，师生比1：10.4；乡村在校学生10792人，编制1609名，师生比1：6.7。

从横向比较看，区域编制分配不均衡。以县城小学为例，市辖区在校学生25097人，编制1784名，平均师生比1：14.1；农业县区在校学生27191人，编制1275名，平均师生比1：21.3；高新区在校学生5486人，编制231名，师生比1：23.7。

从空间布局看，中小学学龄人数总量持续减少，学校布局和教职工编制资源没有随着经济社会发展同步调整，城镇和乡村反差较大。城镇方面，高新区经济发展较快，人口密度高，生源急剧增加，但核心区域仅有2所学校，编制也偏紧。而老城区学校还是几十年前的布局，分布不合理。乡村方面，普遍存在学校布局分散、师多生少、资源分配不均等问题。如平定县城在校学生26999人，编制1660名，乡村在校学生7052人，编制1430名。

（二）教职工编制资源配置难以满足新的教学需要

随着城镇化进程加快，乡村人口向城镇和市区快速集聚，学龄人口同样如此，目前的教职工编制配置已不适应城镇化发展趋势，城镇缺编和乡村空编现象并存。随着课程改革的深入推进，中小学增设了信息技术、综合实践等课程，但专任教师缺口较大。新高考改革后（“3+1+2”）出现了选课走班等新的教学模式，个别学科师资需求明显增加。特别是面对每年选科人数的变化，学科教师会出现“潮汐”现象，造成教师结构性缺编。

（三）现有在编教师队伍结构不合理

从年龄上看，全市教职工51岁以上3342人，占30.4%，“老龄化”问题严重；41—50岁4441人，占40.4%，是教育事业发展的中坚力量；40岁以下3213人，占29.2%，年轻教师力量明显不足。从性别上看，男性3474人，女性7522人，男女教师比例失衡。从职称上看，高级职称占14.5%，中级占50.5%，初级及以下占35%，高级职称岗位紧缺。特别是乡村学校教师代际断层问题突出，职称晋升困难。

（四）教育资源优化配置改革落实不到位

“县管校聘”“集团化办学”执行效果不佳，“学校人”变成“系统人”没有落实到位。一是“县管”落实有差距，配套机制尚未建立，相关部门职履不到位，人编调整不同步，教师待遇兑现不及时、归属感不强；二是学校用人自主权没有真正落实，“按需设岗、竞聘上岗”没有实现，“校聘”流于形式；三是教师“职业倦怠”问题严重，参与改革积极性不高，“大锅饭、铁饭碗”的体制没有打破，没有形成能进能出、优胜劣汰的用人新生态；四是集团化办学“集而不团”，仅在形式上组建了集团，集团内学校法人和“人财物事”没有统一，一体化运行落实困难，好带差、强带弱作用发挥不到位。

（五）编制闲置和违规编外用人现象并存

教师队伍人员补充没有长远规划，梯次结构不合理，造成结构性断档。2018-2022年，全市退休的教师共2227人，新招录的教师共1804人，总体上退得多补得少。全市中小学空编1255名，临聘教师2193人，临聘教师流动性大，导致教师队伍不稳定，教学质量也难以保证。

二、中小学教职工编制优化配置路径建议

适应新型城镇化、人口流动趋势和课改新要求，按照“市级统筹、分级负责，动态监管、调剂平衡”的思路，推动中小学教职工编制资源跨区域、跨层级、跨学段调整使用，为教育事业高质量发展保驾护航。

（一）科学规划，前瞻布局，推动编制资源均衡配置

1.优化学校布局。综合考虑城镇化进程、优质教育资源均衡配置等因素，科学确定学校布局、服务半径和办学规模，通过实施“三个一批”来优化布局。改扩建一批，鼓励支持有条件的中小学校改扩建、整合资源，最大化挖潜增效，不断提升教育资源供给能力。新建一批，统筹考虑城乡人口流动、学龄人口变化等因素，调整完善城镇和乡村建设规划，尤其是在新建规模较大居民小区、社区合理布点新建中小学校。撤并一批，撤销乡镇联校和教学点，集中精力建好乡镇中心校。

2.科学测算核编标准。以学生数为核编基本依据，以现行编制标准为基础，考量生育政策调整、新高考改革、“双减”等新情况，综合考虑未来几年学生数量变化、实际办学需要等因素，科学测算、统筹考虑修订中小学教职工编制配备标准。依据阳泉的学生数反复测算，小学、初中、高中三个学段均需在按国家标准核定编制的基础上上浮一定比例，小学上浮16%，初中上浮7%，高中上浮5%才能满足教育教学需要。乡村小规模学校可以结合班师比核定教职工编制，教师不足部分可通过跨学段任教、走教等方式解决。

3.尽早预判研判中小学教职工编制变化趋势。探索建立“3+2+3”学生增长预测模型，“3”即加强机构编制、教育和公安三部门数据沟通，“2”即聚焦小学和初中两个义务教育学段，“3”即把握新生数、毕业生数和净增学生数三个关键点，保障编制配置的平衡性、科学性、精准度。建立学校用编用人需求“红黄蓝”三色预警机制，并将预警报告与编制分配使用、人员补充等工作相结合，推动编制资源精准投放。

（二）严控总量，动态调整，激发编制资源潜力活力

1.动态调整中小学教职工编制。一是建立常态化调整机制。树立“一盘棋”意识，打通编制使用区域壁垒。机构编制部门原则上每3年重新核定一次中小学教职工编制总量。赋予教育部门编制调配自主权，加大跨区域、跨学段调剂力度，实现全市统筹、削峰填谷。二是优化编制分配模式。统筹考虑各类学校不同办学情况，采取“基本编制+附加编制+调剂编制”的方式分配编制。其中，基本编制分配聚焦教育普惠和城乡一体化发展，以在校学生为基数，严格按标准核定基本编制；附加编制分配聚焦“城乡差异”，采取“师生比+班师比”的方式，统筹保障个性需求，确保实际办学所需力量；调剂编制分配考虑教学保障工作需要和不同学校的个性化需求，定向投放给结构性缺编和阶段性缺编的学校。

2.创新中小学教职工编制核定和领导职数管理模式。一是学校按需配备教师但不核定具体编制数。机构编制部门核定教职工编制总量后，由教育部门分类管理、统筹使用，在各学段编制总量内为学校调配教师。二是对学校校领导职数实行总量控制、动态调剂。机构编制部门按一定标准核定学校校领导职数总量，由教育部门合理分配、统筹使用。

3.优化中小学教师队伍结构。公开招录一批，扩大师范类院校的定向招聘比例。创新招录方式，采取面试前置方式，突出对教师专业素质和教学技能的考察。择优聘用一批，符合规定条件的编外聘用教师，充分考虑其教育教学经历、业绩、贡献等，可通过公开招聘等严格规范的程序择优聘用，纳入编制管理。调整退出一批，对于无法胜任教师岗位的人员，可通过培训提升教学能力后从事教学，也可由学校安排转岗从事教辅、后勤管理、教研等工作，腾出来的编制用于补充新鲜血液。彻底清理一批，除音体美、心理健康、职业高中专业课外，今后学校不得再聘用编外教师，现有聘用教师逐步消化清退。

（三）完善制度，创新机制，提高编制资源使用效益

1.建立编制储备制度。建立“教职工编制周转池”，实行统一领导、统一调度和统一使用。实行编制单列管理，单独记账、专编专用。畅通区域内编制周转渠道，实行县域内中小学校满编运行、即缺即补，动态调整、良性循环。

2.深化“县管校聘”改革。推动“县管校聘”改革落地落实，真正把用人自主权交给学校。按照“编制总量控制、岗位科学设置、人员竞聘上岗”的原则，进一步优化教师资源配置。继续完善交流轮岗制度，将交流轮岗与编制管理、岗位设置和职称评聘相结合，全面推动校长教师在学校之间合理流动。实行奖励性绩效工资待遇与工作量、工作实绩挂钩的动态分配办法，适当拉开分配档次，充分调动教师积极性。持续做实集团化办学，通过“老校带新校”“强校带弱校”不断提高优质教育资源覆盖面。严格落实学籍管理，坚决杜绝“人籍分离”现象。探索实施乡镇教师补贴阶梯式发放，综合考虑乡镇偏远程度及交通、生活、教学等各方面条件，分类确定若干等次，阶梯发放补贴。

3.探索后勤服务和专业类课程服务社会化。一是深化后勤服务社会化改革，逐步压缩使用编制的非教学人员比例，鼓励通过购买服务的方式，为中小学提供教学辅助服务和后勤服务。二是探索专业类课程服务社会化改革，将购买服务范围扩展到音体美、心理健康、职业高中专业课等专任教师，学校负责对教师教学质量进行考核评价。

4.加强部门协调联动。对中小学教职工编制实行集中统一管理，形成组织部门优化干部配备、机构编制部门统筹核定编制总量和优化调整机构设置、财政部门据实保障经费、人社部门做好职称评审和公开招聘、教育部门均衡配置师资的协作机制。

（四）数字赋能，科学评价，提升编制资源管理效能

1.建立编制资源数据监管平台。充分利用全省机构编制综合管理系统，探索建立“编制动态监测云”模块，实时监测全市教职工编制使用和余缺情况。创新运用“数据分析、数据决策”管理机制，以大数据分析助力编制管理。

2.建立编制使用效益评估机制。机构编制部门和教育部门每年要对教职工编制使用情况开展联合评估，连续两年空编率超过10%的，收回编制周转池循环使用。

3.建立编制督查监管机制。建立健全教职工编制合理有效利用长效机制。相关部门要定期联合开展编制核查工作，督查中小学编制管理政策落实情况，对违反编制管理规定的严肃处理。

（课题组成员：段颖福、江霞、岳晓萌、白一鹏）

【注：本文系山西省委编办2023年度研究课题“关于优化中小学教职工编制资源配置助推教育高质量发展的路径研究”（课题编号15-1）成果】